И.А. Игнатьева
Юридический факультет Московского государственного университета

 

Аннотация: В статье рассматривается комплекс актов стратегического, программного характера, в которых предусматривается освоение и развитие Арктической зоны Российской Федерации. Действующие акты и новый проект закона об Арктической зоне анализируются в аспекте обеспечения устойчивого развития Арктики.

Ключевые слова: Арктическая зона Российской Федерации, устойчивое развитие, стратегии, программы, основы политики

УДК: 349.6

 

    В настоящий период времени сформирован комплекс актов (преимущественно программного, стратегического характера), обособленно рассматривающих Арктическую зону Российской Федерации как территорию для развития разного рода деятельности, а также актов,  заключающих в себе соответствующие специальные установления по Арктике. Арктика в настоящее время – самостоятельный объект государственной политики.

    Уникальность арктического региона неоднократно подчеркивалась в разного рода документах. Основные положения региональной политики в Российской Федерации, утвержденные указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. № 803 (здесь и далее в статье использование текстов нормативных правовых актов осуществлялось при информационной поддержке Компании «Консультант Плюс»), относят районы Арктики к регионам со сложными условиями хозяйствования, требующими специальных методов регулирования. Концепция государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 2000 г. № 198, рассматривает российскую Арктику как особый объект государственного регулирования и поддержки (п. 7 раздела IV).

    Развернутое описание этого региона дано в подпрограмме «Освоение и использование Арктики» федеральной целевой программы «Мировой океан», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 10 августа 1998 г. № 919. В этом документе окружающая среда Арктики характеризуется как чрезвычайно уязвимая, и более того, определяется, что нарушение ее состояния практически необратимо. Особенно важно, что, по мнению разработчиков названной подпрограммы, прогнозируемый рост добычи, переработки и транспортировки углеводородного и минерального сырья будет сопровождаться появлением новых мощных источников техногенного загрязнения окружающей среды Арктики, особенно опасных при работах на континентальном шельфе.

    Государственная программа Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012-2020 годы, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 г. № 2552-р, также обозначает конкретные угрозы, которые породит масштабное хозяйственное освоение Арктики: опасность хранения неутилизированных отходов, негативное воздействие сбросов бурового шлама, химических продуктов, промышленных, пластовых и бытовых вод на флору и фауну моря и морского дна, сокращение их численности и разнообразия, включая редких и находящихся под угрозой исчезновения арктических животных, появление новых мощных источников техногенного загрязнения окружающей среды Арктики. В программе особо подчеркивается, что в российской Арктике незначительна площадь территорий и акваторий, взятых под особую охрану, – только 5,2 % (и это данные после утверждения ряда новых особо охраняемых природных территорий в Арктической зоне за последние годы!), тогда как в зарубежной Арктике этот показатель достигает от 20 до 50 % (подпрограмма «Биологическое разнообразие России).

    Известно, что Минрегион России организовал в настоящее время разработку проекта федерального закона «Об Арктической зоне Российской Федерации» (http://www.minregion.ru/documents/draft_documents/2714.html). Из его текста, и, конечно, в значительной степени на базе уже принятых нормативных правовых актов, документов стратегического, программного характера (не все авторы считают такие акты нормативными правовыми [2] № 1) определяются направления, которые так или иначе сейчас закладываются в основу правового регулирования в Арктике. Эти правовые основы в их теперешнем виде вызывают опасения в аспекте обеспечения охраны окружающей среды региона.

    1. Существует серия актов программного характера (в том числе территориально обособленной направленности) с разделами, пунктами, отдельными положениями, задающими подходы к развитию Арктики. Энергетическая стратегия России на период 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. № 1715-р, в числе важнейших стратегических инициатив развития топливно-энергетического комплекса определяет освоение углеводородного потенциала континентального шельфа арктических морей и северных территорий России (п. 2).

    В Стратегии социально-экономического развития Сибири до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 июля 2010 г. № 1120-р, основные положения представлены с учетом географического деления Сибири на три пояса развития, среди которых выделен Арктический пояс развития. Среди пространственных приоритетов развития в этом поясе выделяются интенсивная геологоразведка, освоение новых месторождений природных ресурсов, восстановление и развитие Северного морского пути, сохранение природной среды, сохранение культуры коренных малочисленных народов.

    Планы развития ещё одного региона, включающего в себя арктические территории, – Северо-Западного федерального округа – также оказываются связаны прежде всего с реализацией проекта по добыче углеводородов. Стратегия социально-экономического развития Северо-Западного федерального округа на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2011 г. № 2074-р, в части определения основ социально-экономического развития Мурманской области рассматривает проект комплексного освоения Штокмановского газоконденсатного месторождения как создание мощного задела для будущего освоения углеводородных ресурсов Арктики.

    Термин «устойчивое развитие» в подобных документах встречается нечасто и бывает при этом применим к обозначению довольно специфических понятий (справедливым будет отметить, что вообще данное понятие до сих пор вызывает споры, но экологическая часть этого понятия все же, как правило, находит отражение как в различного рода документах — российских и международных, так и в научных доктринах [1]. Иначе говоря, если в правовых актах программного характера говорится об устойчивом развитии, то последнему подчас будет свойственно отличное от международного содержание – более узкое и используемое только для определенных целей. Названные стратегии, уделяя место в планировании и прогнозировании деятельности по развитию специально для арктических территорий, подходят к этому преимущественно или даже исключительно руководствуясь экономическими интересами.

    2. Среди документов программного характера, посвященных развитию именно арктических территорий, первыми явились Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу, утвержденные Президентом Российской Федерации 18 сентября 2008 г. № Пр-1969 (документ опубликован не был). В Основах вообще не используется термин «устойчивое развитие». Однако отмечается низкая устойчивость экологических систем, определяющих биологическое равновесие и климат Земли, и их зависимость даже от незначительных антропогенных воздействий (п. 3 «г»). Иными словами, исходная позиция при развитии деятельности в Арктике – это отсутствие устойчивости. Устойчивость должна тем самым быть усиленно, специально обеспеченной правовыми актами. Но именно этого в новых актах или не отмечается вовсе, или явно недостаточно.

    Второй акт программного характера узкой направленности на арктический регион – это разработанная в соответствии с п. 9 Основ Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года, утвержденная Президентом Российской Федерации (у документа нет даты утверждения, документ не был опубликован).

    Термин «устойчивое развитие» здесь присутствует: в Стратегии должны быть определены приоритеты устойчивого развития Арктической зоны (п. 2). Однако далее в тексте применяется более узкое понимание устойчивого развития: например, «устойчивое развитие топливно-энергетического комплекса», «устойчивое социально-экономическое развитие Арктической зоны» и даже – «устойчивое инновационное социально-экономическое развитие Арктической зоны».

    3. В новом проекте закона «Об Арктической зоне Российской Федерации» сейчас 28 статей, объединенных в 5 глав. Вопросы обороны и безопасности, трудовые и хозяйственные, градостроительные и социальные, финансовые и экологические оказались объединены в одном акте территориально-сегментарной сферы применения. В результате появилась крайняя подчас фрагментарность правового регулирования, поверхностность в закреплении и разрешении наиболее существенных вопросов управления, использования природных ресурсов и охраны окружающей среды Арктической зоны. Например, глава 2 проекта с названием «Организация рационального природопользования и охраны окружающей среды» по неизвестным причинам включает только статьи по ОВОС и экологической экспертизе, а также по муниципальному экологическому контролю.

    Уместно отметить, что на территории Арктической зоны и сейчас применяется законодательство об охране окружающей среды, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, равно как гражданское, трудовое законодательство, законодательство о безопасности, о чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, о транспорте, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и др. В случае, когда принимается закон о конкретной территории, необходимо четко представлять себе цели такого закона, в чем они будут совершеннее, чем те, которые достигаются посредством применения отраслевого законодательства, а также отграничить собственный предмет правового регулирования такого закона. Однако в ст. 10 и 11 законопроекта (ОВОС и экологическая экспертиза) в значительной мере присутствуют положения из ныне действующих нормативных правовых актов. Удивляет, что проект в этой части не направлен на обеспечение обязательности экологической экспертизы (а следовательно, и ОВОС) в Арктике (что было бы крайне важно для учета экологических ограничений при планировании размещения хозяйственных объектов не в акваториях), поскольку попросту отсылает здесь к действующему законодательству, которое, как известно, не обеспечивает реализацию принципа обязательности экологической экспертизы всех намечаемых объектов хозяйственной деятельности [3].

    Идея устойчивого развития в законопроекте отражена. Обеспечение устойчивого развития регионов Арктической зоны – это один из принципов государственной политики, но только в заданных целях – в целях включения этих регионов в общие процессы социально-экономического развития Российской Федерации (ст. 3). Содержание принципа, таким образом, зависит от конкретных целей.

    Далее в законопроекте устойчивое развитие упоминается среди направлений и принципов государственной социальной политики (причем предлагается устойчивое развитие именно социальной политики – ст. 26); среди принципов государственной инвестиционной политики (опять-таки предполагается устойчиво развивать инвестиционную политику – ст. 24). Предусмотрено и «устойчивое социальное развитие» (ст. 26).

    Таким образом, документы, определяющие в настоящий период развитие Арктической зоны, осуществление в данном регионе различных видов деятельности, равно как существующий проект закона нередко не в полной мере отражают сущность идеи устойчивого развития: экологические аспекты устойчивого развития оказываются незакрепленными в нормативных правовых актах, теряются за многочисленными уточнениями понимания данного термина, дополнительными характеристиками экономической направленности.

    Подобное вольное обращение с устоявшимся на международном уровне понятием в названных или планируемых впоследствии актах может обусловить очередной перекос в процессах развития региона в сторону неограниченной эксплуатации его природных ресурсов, повышения нагрузки на окружающую среду при отсутствии компенсирующих мероприятий природоохранного характера.

 

Литература

1. Вершило Н.Д. Эколого-правовые основы устойчивого развития. М., 2008.
2. Крассов О.И. Правовое обеспечение сохранения экологических систем на землях сельскохозяйственного назначения // Экологическое право. 2005. № 1.
3. Ignatyeva I.A. State Ecological Expert Assessment and EIA in the Arctic Zone of the Russian Federation: Legal Regulation, Characteristics and Problems // Russian Law: Theory and Practice. 2013. № 1. P. 40-51.

 

 

THE LEGAL BASIS FOR SUSTAINABLE DEVELOPMENT IN THE ARCTIC ZONE OF THE RUSSIAN FEDERATION

I.A. Ignatieva
Department of Environmental and Land Law of Moscow State University

Abstract: The author examines the complex of acts of strategic, programmatic nature, which involve development of the Russian Arctic. The existing instruments and the new draft law on the Arctic zone are analyzed in the aspect of ensuring sustainable development in the Arctic.

Keywords: Arctic zone of the Russian Federation, sustainable development, strategies, programs, policy framework